คอลัมน์ หุ้นส่วนประเทศไทย: การเมืองเรื่องสิ่งแวดล้อม ถึงเวลาต้องปฏิรูป

Untitled3โพสต์ทูเดย์ ฉบับวันที่ 14 พฤศจิกายน พ.ศ. 2556

นับตั้งแต่รัฐธรรมนูญ 2540 มีผลใช้บังคับกระบวนการนโยบายสาธารณะด้านสิ่งแวดล้อมของไทยยังไม่มีการปฏิรูปให้เป็นไปตามบทบัญญัติและเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ

กรณีปัญหาความขัดแย้งและความรุนแรงที่เกิดขึ้นในหลายพื้นที่สะท้อนถึงปัญหาในส่วนนี้ชัดเจน เช่น การก่อสร้างโรงงานถลุงเหล็กจ.ประจวบคีรีขันธ์ กรณีเหมืองแร่ทองคำ จ.เลยโครงการท่าเรือน้ำลึกปากบารา ฯลฯ มีการชุมนุมคัดค้านเกิดการปะทะขัดแย้งของกลุ่มต่างๆ เสี่ยงต่อการใช้ความรุนแรงหลายครั้งฯลฯ กรณีเหล่านี้สะท้อนถึงสภาพปัญหาของกระบวนการนโยบายสาธารณะด้านสิ่งแวดล้อม การต่อสู้ปะทะขัดแย้งของอำนาจในหลากหลายระดับ ซึ่งวิเคราะห์ออกได้เป็น 4 ประเด็นสำคัญ ดังนี้

(1) ด้านองค์กร :ประเทศไทยมีคณะกรรมการระดับชาติที่มีอำนาจหน้าที่ในด้านการกำหนดนโยบายด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมอยู่จำนวนมาก จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง แยกเป็นอิสระจากกันเช่น คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ คณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ ฯลฯ องค์ประกอบของคณะกรรมการเหล่านี้เกือบทั้งหมดเป็นรัฐมนตรีหรือหัวหน้าส่วนราชการกระทรวงต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง ไม่มีผู้แทนจากภาคประชาชน

สำหรับกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิที่มีอยู่ในคณะกรรมการต่างๆ นั้น ไม่อาจเรียกได้ว่าเป็นตัวแทนจากภาคประชาชน เนื่องจากคัดเลือกและแต่งตั้งโดยภาคการเมือง โดยการเสนอและแต่งตั้งจากรัฐมนตรีที่เป็นผู้รับผิดชอบกฎหมายแต่ละฉบับ ดังนั้นการมีส่วนร่วมในระดับตัดสินใจของประชาชนที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญจึงไม่เกิดขึ้นจริงในทางปฏิบัติ

สำหรับในด้านองค์กรอิสระต่างๆ ที่จัดตั้งขึ้นโดยรัฐธรรมนูญ ตั้งแต่ปี 2540 ต่อเนื่องถึงฉบับ 2550 ที่มีบทบาทหน้าที่เกี่ยวโยงกับนโยบายสาธารณะด้านสิ่งแวดล้อม ได้แก่ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ศาลปกครอง และศาลรัฐธรรมนูญ องค์กรเหล่านี้ได้มีบทบาทต่อการตรวจสอบและถ่วงดุลการกำหนดนโยบายสิ่งแวดล้อมของรัฐบาลและหน่วยงานของรัฐหลายกรณี เช่น โครงการโรงไฟฟ้าชีวมวล นโยบายการพัฒนาพื้นที่อุตสาหกรรมมาบตาพุด ฯลฯ

บทบาทสำคัญอย่างยิ่งขององค์กรเหล่านี้คือการทำให้คนชายขอบ ประชาชนที่ไร้อำนาจต่อรอง ได้มี “พื้นที่ทางการเมือง”(Political Space) ในการปกป้องสิทธิ การแสดงความเห็นของตนในฐานะผู้มีส่วนได้ส่วนเสียหรือเป็นผู้ได้รับผลกระทบจากนโยบายของรัฐ ทำให้”เสียงที่ไร้ความหมาย”ได้กลายเป็นเสียงที่มีตัวตนและได้เป็นที่รับรู้ต่อสาธารณะมากขึ้นเป็นการขยายพื้นที่ทางการเมืองของภาคประชาชนให้เปิดกว้างขึ้น

แม้ว่าโดยส่วนใหญ่แล้วจะมีผลต่อการเปลี่ยนแปลงนโยบายของรัฐค่อนข้างน้อย โดยเฉพาะในโครงการลงทุนขนาดใหญ่หรือนโยบายที่มีความสัมพันธ์กับเศรษฐกิจหรือการลงทุนจากต่างประเทศ เนื่องจากอิทธิพลของบรรษัทข้ามชาติและกระแสโลกาภิวัตน์ทุนนิยมเสรี

(2) ด้านกระบวนการ :กระบวนการตัดสินใจนโยบายสาธารณะด้านสิ่งแวดล้อมส่วนใหญ่ที่เป็นอยู่ในปัจจุบันยังเป็นกระบวนการเป็นแบบปิดมีสภาพเป็นเสมือน “กล่องดำ”(Black Box)การเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของราชการถูกปิดกั้น มีอุปสรรคอยู่มาก ทั้งในแง่ข้อกฎหมายและการตีความของเจ้าหน้าที่หน่วยงานรัฐ

กระบวนการดังกล่าวนำไปสู่ความขัดแย้งเพิ่มขึ้น เนื่องจากปิดกั้นการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน เป็นกระบวนการที่ขาดความโปร่งใสที่ชัดเจนคือ การเปิดเผยรายงาน EIA ภายหลังที่ผ่านความเห็นชอบแล้ว ทำให้ยากต่อการแก้ไขปรับปรุงรายงานหรือปรับเปลี่ยนการตัดสินใจ

ในด้านการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะด้านสิ่งแวดล้อมส่วนใหญ่ยังอยู่ในระดับ “การรับรู้ข้อมูลและการแสดงความคิดเห็น”ยังไม่ก้าวข้ามไปสู่การมีส่วนร่วมในระดับที่สูงกว่านี้ได้และก็เป็นไปอย่างจำกัด ขาดการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารอย่างเพียงพอ และยังไม่เป็น “การมีส่วนร่วมอย่างมีความหมาย” (Meaningful Participation) ที่มีการนำความเห็นหรือข้อเสนอแนะจากภาคประชาชนไปใช้เป็นข้อพิจารณาประกอบการตัดสินใจกำหนดนโยบาย ส่วนใหญ่เป็นการจัดกิจกรรมรับฟังความเห็นเพื่อให้ครบถ้วนตามกฎเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนด

อย่างไรก็ตาม ภายหลังการใช้บังคับรัฐธรรมนูญปี 2540 เป็นต้นมา ภาคประชาสังคมชุมชนท้องถิ่นในหลายพื้นที่ที่มีความตื่นตัวและมีความเข้มแข็ง ได้อ้างสิทธิตามรัฐธรรมนูญในการโต้แย้งกระบวนการตัดสินใจนโยบายสาธารณะแบบสั่งการ

แสดงให้เห็นถึงการต่อต้านการใช้ “อำนาจ”ของรัฐที่ไม่ชอบธรรม การที่รัฐอ้างว่าประชาชนส่วนน้อยต้องยอมเสียสละเพื่อประโยชน์ของ”การพัฒนา” เริ่มไม่เป็นที่ยอมรับ และถูกโต้แย้งหากขาดเหตุผลและข้อมูลรองรับที่เพียงพอ

(3) ด้านเครื่องมือตัดสินใจ:เครื่องมือหลักสำคัญในกระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะด้านสิ่งแวดล้อมที่มีอยู่ในขณะนี้ คือการจัดทำรายงานวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม (EIA) แต่ในระยะหลายปีที่ผ่านมาการจัดทำและพิจารณารายงาน EIA ได้ถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างมากทั้งจากวงวิชาการและสังคมทั่วไป โดยเฉพาะจากประชาชนหรือชุมชนท้องถิ่นที่ได้รับผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมจากการดำเนินโครงการ

รายงาน EIA ที่ควรจะเป็นเครื่องมือประกอบการตัดสินใจเพื่อป้องกันและจัดการความขัดแย้ง ได้กลายเป็นชนวนเหตุความขัดแย้งด้านสิ่งแวดล้อมในสังคมไทย

ปัญหาในเชิงระบบและกระบวนการของการจัดทำและพิจารณารายงาน EIA มีอยู่หลายประการ ที่สำคัญๆ เช่น การจัดทำ EIA อยู่ในระดับโครงการเท่านั้น ไม่มีผลต่อการพิจารณาในระดับนโยบายที่เป็นที่มาของโครงการ ซึ่งมักจะเป็นสาเหตุหลักของความขัดแย้ง ปัญหาความไม่เป็นอิสระของหน่วยงานที่ทำรายงานEIA ปัญหาในแง่ขาดการมีส่วนร่วมจากประชาชน ปัญหาในแง่ความเป็นอิสระของหน่วยงานราชการที่รับผิดชอบพิจารณารายงานEIA ปัญหาในการติดตามตรวจสอบให้ปฏิบัติตามมาตรการลดผลกระทบสิ่งแวดล้อมที่กำหนดไว้ ฯลฯ

(4) ด้านกฎหมาย :ตั้งแต่รัฐธรรมนูญปี 2540 มีผลใช้บังคับต่อเนื่องมาจนถึงรัฐธรรมนูญปี 2550 การแก้ไขกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติที่มีความขัดแย้งหรือไม่สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญเป็นไปอย่างช้ามากนำไปสู่ “ปัญหาในเชิงโครงสร้าง”และกลายเป็นสาเหตุของความขัดแย้งในสังคม

เนื่องจากในขณะที่ประชาชนชุมชนท้องถิ่นหรือเอ็นจีโอด้านสิ่งแวดล้อม ยึดถือหลักการและสิทธิของประชาชน สิทธิชุมชนท้องถิ่นในด้านต่างๆ ที่ได้รัฐธรรมนูญรับรองและคุ้มครองไว้ แต่เจ้าหน้าที่รัฐยังยึดถือปฏิบัติตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ กฎกระทรวง หรือระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ยังไม่ได้มีการแก้ไขให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ (กฎหมายด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมของไทยมีอยู่กว่า 70 ฉบับ)

โดยสรุปอาจกล่าวได้ว่า ระบบการเมืองในปัจจุบันที่สัมพันธ์เกี่ยวโยงกับกระบวนการนโยบายสาธารณะด้านสิ่งแวดล้อม ไม่สามารถปรับตัวให้รองรับกับสภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็วได้ ไม่สามารถจัดสรรคุณค่าให้ภาคส่วนต่างๆ ในสังคมพอใจหรือเป็นที่ยอมรับได้

หากไม่มีการเปลี่ยนแปลง “โครงสร้างและระบบ”ของกระบวนการนโยบายสาธารณะด้านสิ่งแวดล้อม มีแนวโน้มที่น่าเป็นห่วงว่าจะนำไปสู่ปัญหาความขัดแย้งและความรุนแรงมากขึ้น

การปฏิรูปประเทศไทยจึงต้องมีโจทย์การปฏิรูป “การเมืองเรื่องสิ่งแวดล้อม”รวมอยู่ด้วย

ระบบการเมืองในปัจจุบันที่สัมพันธ์กับกระบวนการนโยบายสาธารณะด้านสิ่งแวดล้อม ไม่สามารถปรับตัวให้รองรับกับสภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็วได้

โฆษณา

เกี่ยวกับ สช.

สำนักงานคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ ชั้น 3 อาคารสุขภาพแห่งชาติ 88/39 ถ.ติวานนท์ 14 หมู่ที่ 4 ต.ตลาดขวัญ อ.เมือง จ.นนทบุรี 11000 ประเทศไทย โทรศัพท์ 0-2832-9000 โทรสาร 0-2832-9001-2 www.nationalhealth.or.th
เรื่องนี้ถูกเขียนใน โรงไฟฟ้า ชีวมวล และติดป้ายกำกับ คั่นหน้า ลิงก์ถาวร