บทความพิเศษ: ไข ‘(ร่าง) พ.ร.บ.เพื่อคนจน 4 ฉบับ’สะพานสู่การปฏิรูปการจัดการที่ดินและทรัพยากรอย่างเป็นธรรมและยั่งยืน

ไทยโพสต์ ฉบับวันที่ 15 กันยายน พ.ศ. 2557
โดย ภาคีพัฒนาประเทศไทย
เส้นทางวิบากในการคลอดกฎหมายสักฉบับเพื่อให้มีการแก้ไขปัญหาความขัดแย้งเรื่องที่ดิน-ป่าไม้ ทรัพยากรอย่างเป็นธรรม เกิดขึ้นอย่างต่อเนื่องยาวนาน บนพื้นฐานแนวคิดเรื่อง “สิทธิร่วม” (CollectiveRights) ในการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติ โดยเป็นสิทธิพื้นฐานของชุมชนในลักษณะ “สิทธิ์เชิงซ้อน” ในการใช้ประโยชน์ที่ดิน ซึ่งแต่ละบทเรียนล้วนเป็นเรื่องที่ต้องศึกษาเพื่อไม่ให้ประวัติศาสตร์การต่อสู้ของชาวบ้านในด้านกฎหมายที่ไปไม่ถึงฝั่งฝันต้องซ้ำรอยอีก
การถอดบทเรียนประวัติศาสตร์กฎหมายที่ดินและทรัพยากร ธรรมชาติ ที่อีกด้านหนึ่งนั้นเป็นสวัสดิการชีวิตของคนยากจน คนชายขอบ และผู้ด้อยโอกาส โดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้ที่อยู่ในชุมชนชนบทเป็นงานใหญ่ เพราะประเทศไทยเคยมีการผลักดันยกร่างกฎหมายป่าชุมชน ในชื่อ “ร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน” มาตั้งแต่ปี พ.ศ.2535 แต่กลับไม่ผ่านการพิจารณาของรัฐสภา โดยครั้งหลังสุดได้เสนอผ่านการพิจารณาของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) เมื่อปี พ.ศ.2550 แต่ก็ถูกสมาชิกสภานิติบัญญัติจำนวนหนึ่งได้ร่วมกันลงชื่อยื่นเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าเนื้อหาในกฎหมายขัดต่อบทบัญญัติเรื่องสิทธิชุมชนในรัฐธรรมนูญหรือไม่
เนื่องจากคณะกรรมาธิการพิจารณาร่างกฎหมายจำนวนหนึ่งนำโดยข้าราชการฝ่ายกรมป่าไม้และกรมอุทยานแห่งชาติฯ ได้เสนอให้ตัดสิทธิชุมชนในการจัดป่าชุมชนซึ่งอยู่ในเขตป่าอนุรักษ์ออกไป และสภานิติบัญญัติแห่งชาติเสียงส่วนใหญ่เห็นชอบ ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำวินิจฉัยออกมาในปี พ.ศ.2553 ว่า ร่างกฎหมายป่าชุมชนผ่านการพิจารณาของสภานิติบัญญัติโดยมิชอบ เนื่องจากจำนวนสมาชิกของสภานิติบัญญัติไม่ครบองค์ประชุมตามที่กำหนด ร่างกฎหมายป่าชุมชนจึงตกไปโดยมิได้มีการพิจารณาวินิจฉัยว่าเนื้อหากฎหมายตามที่กลุ่มคนจนต้องการนั้นขัดกับบทบัญญัติหรือเปล่า
“กฎหมายเพื่อคนจน 4 ฉบับนี้ มันต้องเคลื่อนด้วยวาระพิเศษช่วงนี้เท่านั้น เคลื่อนด้วยสภาของนักการเมืองปกติก็ไม่มีทางเป็นไปได้แม้เอ็นจีโอของไทยส่วนหนึ่งรังเกียจการรัฐประหาร แต่สิ่งที่ตัวเองอยากได้ ถามว่ามันจะเกิดในสภาเลือกตั้งปกติไหม เขาก็ตอบว่าไม่ได้ แล้วตกลงว่าจะขับเคลื่อนมาทำไม แต่ก็ไม่เป็นไร ได้คุยกันพอสมควรแล้วว่า ถ้ารังเกียจก็ไม่เป็นไร ก็ปล่อยให้คนอื่นเขาทำไปเพราะว่าผลประโยชน์ก็เพื่อประชาชนส่วนใหญ่ ไม่ใช่ของคุณ แต่เป็นของชาวนา ของเกษตรกรส่วนใหญ่ ถ้ามันจะสำเร็จได้ในจังหวะนี้ก็ควรคว้าโอกาสไว้ ทั้ง 4 ฉบับนี้จะเป็นชุดใหญ่เพื่อเกษตรกรและคนยากจน” หมอพลเดช ปิ่นประทีป เลขาธิการสถาบันชุมชนท้องถิ่นพัฒนา (LDI) ช่วยชี้ถึงเหตุผลการให้ความสำคัญต่อ (ร่าง) พ.ร.บ.เพื่อคนจน 4 ฉบับเป็นอย่างมาก
ด้วยข้อเสนอนี้จนถึงวันนี้ โครงการเวทีภาคีพัฒนาประเทศไทย (Thailand Development Forum) ได้รวบรวมสรุปแนวคิดต่างๆ จากการศึกษาวิจัยและจัดทำข้อเสนอแนวทางการจัดการทรัพยากรที่ดินของ 11 หน่วยงาน/องค์กร ที่ได้ดำเนินการมาล่วงหน้านับสิบปี มีมาตรการต่างๆ ที่หลากหลายรวม 6 ด้าน 58 มาตรการนั้น ในที่สุดได้ผ่านการสังเคราะห์จากสมัชชาปฏิรูประดับชาติ สมัชชาสุขภาพแห่งชาติ โดยสอดคล้องกับแผนพัฒนาประเทศฉบับที่ 11 มาเป็นชุด (ร่าง) พ.ร.บ.เพื่อคนจน 4 ฉบับ อันได้แก่
1.(ร่าง) พ.ร.บ.ว่าด้วยสิทธิชุมชนในการจัดการที่ดินและทรัพยากร พ.ศ. …
แต่เดิมชื่อร่าง พ.ร.บ.โฉนดชุมชน แต่ว่าล่าสุดไม่มีร่าง พ.ร.บ. โฉนดชุมชนแล้ว และจะใช้ชื่อนี้แทน เพราะจะไม่ใช่การจัดการที่ดินอย่างเดียว จะเป็นเรื่องดินน้ำป่าและทรัพยากรอื่นในทะเลด้วย ทั้งนี้ จะเอาเรื่องสิทธิชุมชนเป็นแกนหลักนำไปสู่การจัดการทรัพยากรอย่างเป็นธรรม ยั่งยืนและเป็นระบบ
2.(ร่าง) พ.ร.บ.ธนาคารที่ดิน พ.ศ. …
โดยหลักแล้วเมื่อมีธนาคารที่ดินก็จะทำให้มีกองทุนดำเนินการ ถ้าหากว่าที่ดินรกร้างว่างเปล่า ธนาคารที่ดินจะเข้าไปขอซื้อจากนายทุนเอามาจัดการในรูปโฉนดชุมชนและให้ประชาชนที่ต้องการใช้ประโยชน์ สามารถเช่าที่ดินในระยะยาวได้ ไม่ให้เป็นกรรมสิทธิ์ ให้ที่ดินยังคงเป็นสมบัติของส่วนรวม
3.(ร่าง) พ.ร.บ.ภาษีที่ดินอัตราก้าวหน้า พ.ศ. …
หัวใจหลักเป็นเรื่องภาษีอัตราก้าวหน้า กฎหมายจะกำหนดคนสามารถเป็นเจ้าของที่ดินเกินกว่า 50 ไร่ได้แต่ต้องเสียภาษีอัตราก้าวหน้า ถ้ามีไม่เกิน 50 ไร่ก็เสียอัตราธรรมดา เพื่อที่จะให้คนที่มีที่ดินมากๆ มีภาระจะต้องจ่ายภาษี ถ้าไม่นำที่ดินไปใช้ประโยชน์ แต่ถ้าใช้ประโยชน์ก็จะถูกลง และมีรายได้จากส่วนอื่นมาชดเชย
4.(ร่าง) พ.ร.บ.กองทุนยุติธรรม พ.ศ. …
เรื่องกองทุนยุติธรรม ขณะนี้เป็นแค่ระเบียบของกระทรวงยุติธรรมและมีเงินกองทุนจำนวนไม่มาก ในข้อเสนอนี้ให้ยกระดับระเบียบนี้ขึ้นเป็น พ.ร.บ. และมีเงินกองทุนที่ใหญ่ขึ้น มีภารกิจช่วยเหลือคนยากจนที่ไม่ได้รับความยุติธรรมกว้างขวางขึ้น รวมทั้งประชาชนที่ได้รับผลกระทบจากคดีที่ดินทำกินและที่อยู่อาศัย
“เพราะฉะนั้น 4 ฉบับนี้มีความจำเป็นและอยากได้ทั้ง 4 มันเชื่อมโยงกัน แต่ถ้าแม้นได้อย่างใดอย่างหนึ่งก็ยังดี แต่มันมีความสัมพันธ์เกี่ยวเนื่องกันอย่างนี้ ภาษีที่ดินก้าวหน้า จากภาษีตรงนี้ก็ได้เงินมาจะเอาไปใช้ทำธนาคารที่ดิน จะเอาไปใช้ซื้อที่ดินที่เจ้าของปล่อยทิ้งรกร้างว่างเปล่า เอามาจัดสรรให้ประชาชนใช้ประโยชน์แล้วที่ดินที่ธนาคารมีเงินไปซื้อก็ให้ใช้สิทธิตามแนวนโยบายด้านโฉนดชุมชน ถ้าหากว่าชาวบ้านมีปัญหาฟ้องร้องเรื่องที่ดินต่างๆ ก็มีกองทุนยุติธรรมช่วยดูแล
4 อันนี้มันจะเชื่อมโยงกัน ถ้าได้ทั้งแพ็กเกจจะดีมาก ผมจะบอกว่าอันนี้คือมาตรการทางนโยบายที่กลั่นมาแล้วว่า มีกฎหมาย 4 ฉบับที่คนยากจนต้องการ ส่วนอื่นๆ นั้นยังมีกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการจัดการที่ดินซึ่งกรมที่ดิน กรมป่าไม้ และกรมต่างๆ เสนอและค้างอยู่ในท่อกระบวนการนิติบัญญัติ ตรงนี้ยังมีอีก 6 ฉบับ เป็นคนละอันกับ 4 ฉบับนี้ นั่นก็หมายความว่าเรื่องที่ดินมีกฎหมายอย่างน้อย 10 ฉบับ แล้วที่จะกลายเป็นภารกิจที่ต้องนำเข้าสู่สภา สนช. เราอยากจะพูดว่าควรให้ความสำคัญกับ 4 ฉบับของภาคประชาชนก่อน ส่วนของราชการนั้นมองดูแล้วไม่ค่อยเกี่ยวกับประชาชนเท่าไร ส่วนใหญ่จะเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายที่เอื้อให้ราชการมีอำนาจมากขึ้น คือเอาราชการเป็นตัวตั้ง” โจทย์ของเวทีภาคีพัฒนาประเทศไทยย้ำทั้งนี้ ที่ประชุมเวทีภาคีพัฒนาประเทศไทย (Thailand Development Forum) ได้พิจารณาเห็นว่า ชุดข้อเสนอ (ร่าง) พ.ร.บ.เพื่อคนจนทั้ง 4 ฉบับนี้ มีความเหมาะสมเพียงพอที่จะเป็นจุดตั้งต้นการปฏิรูประบบการจัดการที่ดินและทรัพยากรของประเทศเพื่อแก้ความยากจน ลดความเหลื่อมล้ำ และสร้างความเข้มแข็งของชุมชนเกษตรกรในชนบทได้
เนื่องจากการถือครองที่ดินโดยไม่ได้ใช้ประโยชน์เป็นประเด็นปัญหาที่สำคัญในสังคมไทย โดยที่ดินที่มีการถือครองในประเทศไทยถูกปล่อยทิ้งไว้ให้รกร้างว่างเปล่า ซึ่งเกิดจากการซื้อขายที่ดินเพื่อเก็งกำไรและการลงทุนในอสังหาริมทรัพย์ที่ไม่ได้ใช้ประโยชน์หรือใช้ประโยชน์ไม่เต็มที่ หากนำมาใช้เพิ่มมูลค่าจากภาคเกษตรก็ช่วยเกษตรกรให้มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นได้ โดยเมื่อมาพิจารณาการถือครองที่ดินในประเทศไทยตามข้อมูลการออกเอกสารสิทธิที่ดินทั่วประเทศปี พ.ศ.2555 พบว่า มีการออกเอกสารสิทธิจำนวน 33,082,303 แปลง แบ่งเป็นโฉนดที่ดินจำนวน 28,478,046 แปลง, น.ส.3 ก. จำนวน 3,391,523 แปลง, น.ส.3 จำนวน 1,076,223 แปลง และ ใบจองจำนวน 139,511 แปลง และจากสัดส่วนการถือครองที่ดินในประเทศไทยจำแนกตามขนาดการถือครองปี พ.ศ.2555 จะเห็นได้ว่า ผู้ถือครองที่ดินน้อยกว่า 1 ไร่ มีสัดส่วนจำนวนมากถึง 50.17% และผู้ถือครองที่ดินระหว่าง 1-5 ไร่ มีสัดส่วน 21.9% นั่นคือ ผู้ถือครองที่ดิน 27.07% เป็นผู้ที่มีที่ดินไม่เกิน 5 ไร่เท่านั้น ในขณะที่ผู้ถือครองที่ดินตั้งแต่ 50 ไร่ขึ้นไปมีสัดส่วนเพียง 1.33%
โดยสรุปสัดส่วนการถือครองที่ดินของนิติบุคคลและบุคคลธรรมดากลุ่มที่มีที่ดินมากที่สุด 20% แรกถือครองที่ดินต่างจากกลุ่มที่มีที่ดินน้อยสุดถึงกว่า 600 เท่า โดยผู้ที่ถือครองที่ดินสูงสุดมีที่ดินในครอบครองถึง 630,000 ไร่ หากจำแนกผู้ถือครองที่ดินโดยนำสัดส่วนการถือครองที่ดินของบุคคลธรรมดาและนิติบุคคลมาหาค่าเฉลี่ย ยังพบตัวเลขกลุ่มผู้ที่ถือครองมากสุด 10% ถือครองที่ดินถึง 80% ของที่ดินมีโฉนดทั้งหมด ส่วนประชาชนกลุ่มที่เหลืออีก 90% กลับถือครองที่ดินเพียง 20% ของที่ดินมีโฉนดทั้งหมด ซึ่งสะท้อนให้เห็นถึงปัญหาการกระจุกตัวของการถือครองที่ดินเป็นอย่างมาก
ถึงวันนี้ ข้อเสนอเพื่อการปฏิรูปการจัดการที่ดินเพื่อให้เกิดความเป็นธรรมจากหน่วยงานต่างๆ ข้อเสนอส่วนใหญ่โดยสรุปเป็นไปในทิศทางเดียวกัน คือ เป็นข้อเสนอแนะเกี่ยวกับการจัดระบบการบริหารจัดการที่ดินใหม่ ซึ่งเป็นการเสนอให้รวมศูนย์การบริหารจัดการที่ดินให้มีหน่วยงานหลักเพียงหน่วยงานเดียว และปรับปรุงกฎหมายเกี่ยวกับที่ดินไม่ให้มีความซ้ำซ้อน
รวมทั้งพัฒนาระบบข้อมูลที่ดินให้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น และข้อเสนอให้มีกฎหมายด้านกระบวนการยุติธรรมเกี่ยวกับที่ดินเพื่อช่วยเหลือเยียวยาและดูแลประชาชนในการเข้าสู่กระบวนการยุติธรรม, ให้ลดจำนวนคดีและความรุนแรงลง ใช้กระบวนการพิสูจน์สิทธิ์ในที่ดินเพื่อลดความขัดแย้งและส่งเสริมให้ชุมชนร่วมกับ อปท. พิสูจน์สิทธิ์รับรองการเข้าอยู่อาศัยและทำกินอย่างถูกกฎหมาย, ในด้านการถือครองที่ดินเพื่อกระจายการถือครองที่ดินไปสู่ประชาชนระดับล่างโดยมีมาตรการการจำกัดการถือครองที่ดิน, มาตรการทางภาษี มาตรการแทรกแซงราคา-กลไกตลาดเพื่อป้องกันการผูกขาดที่ดิน มาตรการปฏิรูปการใช้ที่ดินโดยกำหนดพื้นที่การใช้ที่ดินอย่างเหมาะสมและให้การคุ้มครองพื้นที่เกษตรและเกษตรกรรายย่อยให้มีความมั่นคงและเหมาะสม, ปฏิรูประบบกรรมสิทธิ์โดยกำหนดมาตรการทางกฎหมายเพื่อรองรับระบบการจัดการที่ดินและทรัพยากรโดยชุมชนควบคู่ไปกับระบบกรรมสิทธิ์ถือครองโดยปัจเจกและโดยรัฐ, ให้มีสถาบันบริหารจัดการที่ดินเพื่อจัดระบบข้อมูลที่ดินให้เป็นสาธารณะเข้าถึงง่าย และมีหน่วยงานบริหารจัดการที่ดินทั้งระดับชาติและระดับท้องถิ่น และปฏิรูปการบริหารจัดการที่ดินให้เป็นเอกภาพและมีประสิทธิภาพสูงสุดนั่นเอง.

Advertisements

เกี่ยวกับ สช.

สำนักงานคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ ชั้น 3 อาคารสุขภาพแห่งชาติ 88/39 ถ.ติวานนท์ 14 หมู่ที่ 4 ต.ตลาดขวัญ อ.เมือง จ.นนทบุรี 11000 ประเทศไทย โทรศัพท์ 0-2832-9000 โทรสาร 0-2832-9001-2 www.nationalhealth.or.th
เรื่องนี้ถูกเขียนใน HA และติดป้ายกำกับ คั่นหน้า ลิงก์ถาวร